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赵盛阳:构建地方法治指数的理论阐释

来源:中国法学网    时间:2018-08-24 14:01:00

  【摘要】 法治指数作为评估当地法治状况而兴起的一种实践法学研究方式,俨然已经成为当下理论界和实务界关注的热点问题之一。以量化分析为基础的社会学在法学中的发展和运用,为法治指数实践的诞生与兴起奠定了方法论基础;现代社会普世性法律价值的相对可确立性,为法治指数实践在世界范围内的发展奠定了价值论基础。法治指数量化可以较为客观地反映地方法治建设的现状,各地逐步开展的法治指数建设已经成为推进中国法治建设的有效模式,成为完善我国地方法治建设的助推器。法治指数在当今中国被赋予了特别的意义,各地区不断开展的地方法治建设离不开法治评估体系的量化考察,法治指数已经成为各方政府推动法治发展的重要方式和手段。法治指数的评估不仅要考虑到普适性和多元性,尤其是在建立地方法治指数评价体系时还需要注意形式法治与实质法治、全球规律与本土资源、法治状况与社会发展的有效统一。
  【全文】
  一、法治指数发展溯源
  法治指数,即是法治量化的评估指数,其是根据评估当地法治状况而兴起的一种实践法学研究方式。将法治建设工作和指数评估体系结合,使得一个地区的法治建设可以得到较精准的数据模型和更直观的文字、数字报告。有利于地方政府在法治建设方面深入开展工作、有的放矢;同时使得人民群众对地区法制建设程度有明确、深刻的认识。在我国,不同的学者对于法治指数研究有多种方向且不同学者对法治指数概念的界定虽然出发点有所区别,但是对法治指数的理解并没有实质差异。大体上看,法治指数就是指构建一整套的科学评估体系,在该评估体系之下通过量化的考核方式对该地区的法治状况进行客观评价{1}。
  从法治指数的历史溯源考察,将法治和量化的评估体系相结合最初源于美国20世纪60年代广泛开展的社会指数运动。该运动发起的初衷在于通过科学的指数体系对社会民主程度、福利程度以及公民的生活态度等进行量化,然后通过一系列量化数据了解当前社会运转状况。这一指数体系包含了70余项具体的指数,其中,和法律有关的指数为七项,通过这七项指数能够较为笼统地了解当地法治基本情况。在此之后,美国斯坦福大学梅里曼(J. H. Merryman)教授则围绕法律问题制定了更为详细的指数体系。该指数体系涵盖了“立法、行政、司法、私法行为、法律执行、法律教育和法律职业等七个方面。每个方面从机构、工作人员、程序和消耗资源等四个方面研究。”{2}当然,梅里曼教授构建的体系并未在实践中开展,而是在理论范围内研讨。不过,法治指数的实证研究方法却悄然兴起。
  随后,法治指数的相关实践在世界范围内展开,在诸多的指数体系中,世界正义工程所创建的《世界法治指数》具有一定的代表性{3}。[1]该指数列出了法治工作必须遵循的四项基本原则,然后对各项基本原则的贯彻和落实制定了较为详细的量化考察指数。该指数确立了法治工作的四项基本原则:一是政府以及公务人员应当依法行政,树立正确的权力观;二是法律的制定应当审慎、具体、公正,保障人民的合法权益;三是法律的执行应当公开、公正,实现阳光司法、透明执法;四是司法职业者必须德才兼备,具有法律思维,在知法、懂法、守法的人群中选拔。从具体内容上看,该指数共列出9个一级指数,在其之下还设置了48个二级指数,并依据每项二级指数设计了若干观测点(三级指数)。这一指数体系的设计基本覆盖了法治建设的各个方面,为不同国家开展法治评估提供了极为有价值的参考标准,成为当地法治建设的重要依据。该指数体系的构建获得广泛认同,很多国家或地区的法治指数评估体系都以此作为参考,取得了较为显著的效果。值得着重介绍的是我国香港地区法治指数开展情况,香港地区依托于自身地缘优势和法治传统优势是我国最早开展法治指数建设的地区,香港地区法治建设相较于我国内陆地区有着一定的先发优势,其所开展的法治指数评估体系建设对于我国内地开展法治指数建设工作有着积极的借鉴意义。[2]香港地区的法治指数评估体系由三部分构成:即一是法治的条件,包括“法律的基本要求;依法的政府;不许有任意权力;法律面前人人平等;公正地施行法律;司法公义人人可及;程序公义。”二是法律数据,包括对法治建设相关各种数据的考察,如罪案率、法律援助率、每十万人中法官和律师的人数比例等。三是市民对法治的主观观感{4}。
  二、构建地方法治指数的时代背景
  (一)法治指数迎合当前法治建设的时代主题
  通过法治指数推动法治建设对我国而言是新的尝试,新的契机。法治建设在我国历经一波三折的过程,实现了从“人治”、“政策之治”、“法制”再到“法治”的转型。法治观念也随着人民生活水平的逐步提高,成了另一个更重要的精神追求。进入到21世纪以来,我国法治建设进程逐步加快,党的十六大明确提出将“依法治国”作为治理国家的基本方略。“依法治国”的提出意味着新的治国思想体系、治国原则以及治国制度的形成,表明我国法治建设步入了新的阶段。伴随着党的十八大的顺利召开,将法治建设推向新的高度。其中在十八大报告中,将“法治政府”基本建成作为我国2020年全面建成小康社会目标的新任务。法治政府建设目标的明确,为各级政府开展法治建设指明了具体方向,法治政府建设成为了各级政府工作的重中之重。党的十八届三中全会又明确指出:“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设……建立科学的法治建设指数体系和考核标准。”[3]由此可见,法治指数评估体系建设已经成为国家法治建设的重要环节,法治指数构建符合法治建设的基本要求。通过法治指数评估,将法治国家、法治政府和法治社会有效结合,不断推动法治进程。继而,十八届四中全会再次强调将“深入推进依法行政,加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重大任务之一。[4]十八届四中全会的报告再次对法治政府建设提出新的要求,法治指数的功能日渐凸显。十八届五中全会赋予了法治建设新的内涵,提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”[5]自从十六大之后,尤其是党的十八大之后,我国法治建设不断深入,建设法治国家已经成为全社会的共识。各地方积极贯彻中央精神,陆续颁布了依法治省、依法治市的实施意见,将全面推进依法治省,依法治市作为加快法治建设的总目标。
  (二)法治指数评估在全国各地有序开展
  在全面坚持依法治国的时代背景之下,法治指数建设成为我国各地区政府法治工作的重要一环。法治评估体系建设取得初步成效。如我国内地最早开始法治指数评估体系实践的是浙江省杭州市余杭区所创建的“余杭指数”{5}。该评估体系的构建和运行切实改善了当地的法治环境,为当地营造了良好的法治氛围。“余杭指数”指数体系设计在吸收借鉴其他国家和地区的基础上,充分结合本地法治建设实际。[6]除了指数体系的设计体现创新之外,“余杭指数”的考核方式也呈现多元化的特色,既包括考核部门的自评也包括专家的第三方考评以及群众的测评。整个考评方式基本实现了具体化、全面化、客观化。以三维立体的角度,全面剖析了余杭地区的法治建设工作,有很强的指导意义和余杭特色,这种科学理论和实践应用相结合的方式,在全国的法治建设工作中属于先行者。
  “余杭指数”作为我国法治指数评估的“先行者”,其积极意义不言而喻。“余杭指数”课题组负责人钱弘道教授认为:“余杭法治评估的重点在于通过评估发现问题,提出建议,推进法治建设。”{6}这也阐明了法治指数评估体系的作用,契合了法治建设的基本要求。“余杭指数”的有效开展带动了国内其他地区的法治指数评估体系建设,起到较好的示范作用。在法治建设中,法治政府是重中之重,我国部分地区依据国务院2009年12月10日提出的《国务院办公厅关于推行法治政府建设指数体系的指导意见(讨论稿)》制定了相应地区的法治政府评估体系。如深圳市2008年制定了《深圳市法治政府建设指数体系》;湖北省2010年制定了《湖北省法治政府建设指数体系》;广东省2013年制定了《广东省法治政府建设指数体系》。[7]可以看出,各地法治指数评估体系的实践多以法治政府建设指数作为基本框架,并以此为基础结合地方法治建设实际构建评估框架,既体现了评估指数的原则性,同时也富有灵活性,体现出了地方特色。
  总的说来,各地逐步开展的法治指数建设已经成为推进中国法治建设的有效模式。法治指数在当今中国被赋予了特别的意义,各地区不断开展的地方法治建设离不开法治评估体系的量化考察,法治指数已经成为各方政府推动法治发展的重要方式和手段。钱弘道教授对此深入剖析道:“在建设社会主义法治国家成为基本共识的前提下,法治评估所具有的工具理性特色与政府推进型的法治建构模式具有天然的亲和性,以地区为基础展开的地方法治评估应在一定范围内伴随法治建设的推进得到推广和应用。”由此可见,地方政府开展法治指数评估体系建设迎合法治建设的时代需求,契合当今时代主题。
  (三)开展地方法治指数评估体系建设的时机成熟
  从经济发展角度看,当前我国经济发展的大环境日趋向好,经济发展往往能够加速社会发展进程。在国家“一带一路”建设指引之下,我国各地区积极融入“一带一路”建设,迎来了难得的历史机遇,地方经济始终保持较快发展速度重新焕发活力。同时,经济发展离不开法治建设的保障,我国各地方必须加快推进法治建设的步伐,为推动新一轮当地振兴发展提供坚强保障。地方法治指数评估体系建设恰能发挥其功能,为经济发展“保驾护航”。
  从地方法治建设角度看,地方各级党委、政府越来越重视法治建设,将法治建设作为重点工作予以部署和开展。在立法工作中,各地方在坚持科学立法,民主立法的原则基础之上不断完善地方立法机制。在关乎社会民生等重点方面积极开展立法工作。在司法工作中,我国各地区不断推动司法改革,进一步提升了办案效率和办案质量,取得显著成效,人民群众满意度不断提升。在法治政府建设方面,各地方政府陆续制定出台了符合地方政府特色的法治政府建设指数体系,以此大力推动地方法治政府建设的开展。法治政府建设包含了行政决策、行政监督、行政执法以及履行政府职能等内容。在法与社会发展方面,各地方积极探索多元化的法制宣传渠道,广泛宣传法治政府建设目标,营造法治建设的良好氛围。综合我国地方法治建设政策层面和实践层面的考量,大力推动地方法治指数建设的时机已经成熟。
  三、地方法治指数的功能
  法治指数的构建与运行在深层次体现了社会发展的进步理念,是基于严谨的科学理论和切实的实践反馈相结合的产物。当一个地方的法治程度可以被度量的时候,就为政府和公务人员在法治建设工作的努力方向提供了明确指引,为地方法治建设的可量化评估、客观性分析和可比较性研究提供了可能{7}。科学、合理的法治指数评估体系必然能够对政府行政行为起到规范和约束的作用,对当地法治建设进行衡量并指明法治建设的方向,由此保证地方法治建设在既定的轨道上运行。具言之,地方法治指数的多重功能可以概括为这样几个方面。
  (一)通过法治指数的量化可客观反映当地法治建设的现状
  构建法治国家、法治政府、法治社会是极为复杂的系统工程,该工程涵盖了法律实施的各个方面。那么,科学准确、客观真实地反映测量地区法治建设情况就需要借助于可以量化的法治指数评估体系。首先,地方法治指数能够较为全面地呈现出不同地区贯彻落实法治政府、法治社会建设情况,可整体展现当地的法治概况。其次,通过地方法治指数细分指数的设计和考察,可了解不同地区、不同部门的法治实施情况,从而为完善法治建设提供科学依据和重要参考。最后,地方法治指数评估体系的考察应当具有长期性,在长期追踪评价过程中,可将这一时期法治政府建设的变化具体展现,从而将法治建设所取得的突出成果和不足之处通过细致的量化数据予以反映。
  (二)地方法治指数可以成为完善法治建设的助推器
  当前,依法治国已经成为时代主题,法治指数所具有的量化评估特点可以让地方政府在建设法治工作时有据可循、有法可依。法治政府建设需要符合当地实际情况和发展目标的评估体系予以有效推动。应当说,近些年来我国各地方在法治政府建设方面取得显著成效,通过落实中央依法治国总体方略以及开展地方法治建设创新性举措,地方法治面貌发生较大改变。在此背景之下,地方法治指数的全面运行必然能够将法治建设推向新的高度,进一步明晰党政机关、立法机关、司法机关以及社会民众在法治建设中权力(权利)和责任(义务)的内容与界限。针对地方法治指数运行中所发现的当地法治建设中存在的问题和顽疾,可以追本溯源,制定相应的治理对策,使得地方法治建设工作能够更加健全、完善,有的放矢。
  (三)地方法治指数能够推动社会治理方式的不断创新
  近些年来,伴随着我国广大民众民主法治意识的不断提高,人们对法治国家、法治政府建设的期望逐步提升。法治建设关系到每个公民社会生活的方方面面,地方法治指数评估体系的实施必然会对各个部门的法治工作提出更高的要求,从而引导不同部门治理方式的改变。一般说来,依托于法治指数所构建的一整套法治评估体系能够将政府、公民以及社区这三类不同主体紧密结合,形成法治建设的合力。在法治建设过程中,公民的角色会发生转变,由之前政府的管理对象变为监督政府执政的制约者,更多的赋予公民法治建设主体地位。随着社会民众在法治建设中主体地位的确立,意味着党政机关、政府职能部门以及司法部门等承担更多法治建设责任的机关必须转变过往的执政思路和方式,更好为人民群众服务,更好地提供法治环境和氛围,更好地接受来自社会各界的监督{8}。总之,开展地方法治指数评估工作可以极大地推动社会治理方式的创新和发展,加快地方法治建设的步伐。
  建设社会主义法治国家已成为各界共识,法治指数作为衡量法治建设的评估手段和工具在当前的法治建设环境之下必然将发挥更为突出的作用。我国各地方也必然需要法治指数作为工具以检验当地的法治建设水平,明确法治建设的方向。
  四、地方法治指数评价体系应涵盖的基本内容
  (一)坚持党的领导
  党的十九大把“坚持党对一切工作的领导”,作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条,并将其写入党章。设置坚持党的领导指数体系的目的,就在于考察各地区法治建设在党的领导下展开的具体情况。法治建设不能脱离于党的领导,只有坚持党的领导,法治建设才能够有正确的方向,才不会有失公平公正,才不会背离人民群众。各级党委必须善于运用科学的管理方法和评价体系,以法治思维和法治方式将党的领导指数体系作为重要参考依据,侧重于观察领导干部能否认真贯彻落实党的具体精神和习近平总书记的指导思想,考察公务人员是否具有较强的法治意识,司法职业人员是否德才兼备。构建党的领导指数评价体系,直接关系到我国法治建设的进程和效果。
  (二)立法发展
  设置立法发展指数体系的目的在于考察当地立法机关深入学习和贯彻“依法治国”理念的情况。“立法工作的展开,必须深入贯彻党的十八届三中全会关于全面深化改革的精神,围绕完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径。”{9}立法机关通过民主立法、科学立法,以结合当地实际经济、人文、社会情况为出发点,以改善当地法治化程度为着力点,切实发挥地方立法对地方社会经济发展的突出作用。在立法工作中,立法机关应当始终把坚持党的领导,维护社会主义法治统一作为根本原则,不断完善地方立法的体制机制,主动适应改革和经济社会发展需要。
  (三)法治政府建设
  地方政府的法治工作建设需要直观的数据和评价体系,这不仅有利于政府法治工作的开展,同时是衡量该政府有效作为的依据。至此,法治政府的建设不再是纸上谈兵,依法行政也不会仅停留在政府工作报告中。将科学的法治指数评估体系和地方特点相结合,有的放矢、有据可循,使其机构建设、人员编制、力量侧重与现行法治政府建设的目标保持一致性。地方法治指数评估体系应将依法行政作为重点考察内容,要求政府全面推进依法行政,不断提高政府公信力和执行力,为保障地方社会经济发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。
  (四)司法公平正义
  设置司法公平正义指数体系的目的在于全面考察当地各级司法机关履行宪法、法律赋予的职责情况。吉林省近些年来积极改进司法工作,作为全国司法改革的首批试点改革省份之一,在司法改革中我省取得较为显著的成效。我省各级司法机关紧紧围绕以审判为中心的改革方向开展司法工作。通过该指数体系的考察能够较为准确,客观的评价吉林省近些年司法改革所获得的成果,并找到司法建设中的不足之处,对于不断推动司法改革的深入具有重要意义。地方政府针对司法建设的评估重点应落脚于人民法院贯彻“以审判为中心”的司法改革情况,确保司法权依法公正运行,强化司法当事人合法权益的保障,确保人民群众能够在司法的运行和实践中直观地体会到公平、公开、公正。从检察机关的角度而言,应重点考察检察机关打击职务犯罪,履行法律监督职能。
  (五)法与社会发展
  设置法与社会发展指数体系的目的在于将法治观念和社会发展相融合。“法与社会发展”指数体系着重考察两个方面的内容,一是社会民众法治意识的提高,具体包括针对不同群体采取有针对性的法制宣传与教育方式,积极开展宣传教育工作,从而更好在社会民众中弘扬法治理念,促使社会民众依法行使权利;二是社会矛盾有效化解。地方法治指数应通过相关指数对该项工作的开展予以检验。另外,规范和提高地方法律服务水平也是法治社会不可或缺的一部分,尤其是基层法律服务直接关系到人民群众的切身利益,指数体系同样包含对地方法律服务现状的评价,由此能够准确掌握当地法律服务现状。地方政府对“法与社会发展”进行评估的目的不只是对某一具体职能进行单一的评估,而是对整个社会的法律服务体系进行系统的评估,更好地反映当地的法治建设水平。
  五、评估地方法治指数应遵循的原则及方式
  (一)通过普适性的原则指导评估工作开展
  地方法治指数的构建是极为复杂的系统,涉及各个部门,且内容繁多。围绕地方指数的评估必须遵循一定的原则,以求评估过程更加科学化和规范化。
  第一,评估过程必须贯彻科学性的原则。科学性应全覆盖于地方法治指数构建的全过程,既包括指数体系的设计,也包括量化评估过程。科学的指数体系设计是开展法治评估的基础。科学的指数内容可真实反映当地法治建设的原貌,并且具有一定的针对性。评估环节则需要科学的评估方法对指数体系进行客观的考量。指数体系设计的科学和评估的科学可以确保最终评估结果具有客观性和真实性,从而才能真正发现法治建设中的问题,并提出合理化的完善对策。
  第二,坚持可操作性原则。法治评估的生命力就在于能够通过数据客观地测量当地法治建设现状。因此,法治评估必须具有可操作性。法治评估是一种实证的研究方法,无论是体系的设计还是评估方案的确定都要求在实践中具有较强的可操作性,否则法治评估只能停留于表面,而无法深入到实践层面。
  第三,坚持可比性原则。通过地方法治指数评估所获取的评估结果都是以可量化的方式予以呈现,其中最主要的无疑是数字化形式展现法治现状。这种能够量化的评估结果也是为了更好地进行横向比较与纵向比较。通过法治指数评估的数据对比可以了解本地区法治建设进程,找到法治建设的优势与劣势。而且,通过比较一个地区不同年度的法治评估数据,还可了解法治建设的发展情况。遵循可比性原则的突出意义就在于通过比较发现问题,分析问题,从而妥善解决。
  最后,法治评估应秉承公开原则。法治评估必须在公开的环境下开展,这是地方法治指数构建有效性的前提。地方法治指数评估在公开的氛围下开展,有利于接受来自社会、公民以及评估对象的监督,以此确保评估的真实性和公信力。
  (二)通过多元化的方式对地方法治指数展开评估
  评估地方法治指数在科学性、可操作性、可比性以及公开性等原则的指导之下应采取多元化的评价方式,构筑起科学、客观,并具有现实可操作性的评价方式。具体来说,评价方式可以分为下列几种:
  第一,考核地区自评。自评是各地区法治指数评价的主要方式之一。自评的方式具有一定的优势。自评主体对自身部门的法治建设情况比较了解,能够从第一手资料中获得翔实的信息,以便对本部门的法治工作作出评价。但是考核地区自评的方式欠缺一定的客观性,自评主体在评价过程中可能会加入一定的主观因素,导致评价结果的失真。
  第二,考核负责机关组织和引入独立的第三方作为评估主体。独立的第三方开展法治指数评估具有一定的专业性和客观性。第三方评估主体可以由法学专家、政府法制部门专家、监督部门负责人等共同组成。评估成员可以根据考核地区所提供的材料对各种考核指数予以评价。评估成员可以通过信息检索、材料分析、调研走访等方式,向评估对象了解本部门法治建设情况。
  第三,对考察地区社会民众进行调查问卷,谈话走访等方式深入了解考核项目的具体实施情况。调查问卷的设计要科学、合理,能够通过对结果的收集汇总真正反映社会民众对法治问题的民意表达。
  综上所述,当前我国各地区开展的地方法治指数评估实践是我国建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会的必然要求,同时也是对全球法治化发展的积极回应。地方法治指数评估建设现已成为地方党委、政府以及司法机关推动改革以及完善社会治理的主要方式。钱弘道指出:“法治评估的特点是政府和公民形成合力推动社会‘善治’的发展。法治评估如果能避免自测自评式的政绩考核模式,扩大公民参与,就能形成社会管理创新的合力。”{10}各地方在开展法治指数建设中有着强大的动力,这种动力一方面来源于法治指数建设的政府推动,一方面则来自于不同地域之间的竞争。法治指数作为法治建设的创新手段,自然更易受到各界的关注和青睐。不过,地方法治指数建设不能陷入盲目误区,将其视为各地方法治建设“军备竞赛”的产物。总览各地方法治指数体系的设计,存在着较为严重的趋同现象。法治指数必须反映当地法治建设实际,通过客观、科学的考核能够还原法治建设全貌。而趋同化的设计显然不足以真正实现法治指数的功能。
  地方法治指数评估体系建设是一项庞杂的系统工程,除了指数体系的设计之外,还包含考核、跟踪等。设计层面必须体现地方法治建设的特点,使得指数设计具有鲜明的地方特色。考核层面则要提出考核的客观性和准确性,运用多元化的方式弥补单一考核方式的弊端。跟踪层面则是通过长时间对地方法治指数的考量,指出当地法治建设的薄弱环节,提出针对性的完善建议。
  〔责任编辑:冯胜利〕
  【注释】 基金项目:2016年度吉林省法学会重点课题“法治吉林”指数的构建与运行研究(kyc-sh-xm-2016-067)
  作者简介:赵盛阳(1988-),男,吉林长春人,博士研究生,从事经济法学、劳动法、社会法学研究。
  [1]世界正义工程(the World Justice Project)是2006年由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起成立,2009年成为非营利组织。该组织受到美国盖茨基金会等民间组织或个人的赞助,其目标与任务是促进世界各地的法治发展。
  [2]香港的法治评估由香港社会服务联会(HKCSS)发起,是“香港社会发展指数计划”中的一项。
  [3]参见2013年11月12日《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》。
  [4]参见2014年10月23日《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》。
  [5]参见2015年10月29日《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》。
  [6]杭州市余杭区的“余杭指数”共设置9个一级指数,即“党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐”。这9项指数基本涵盖了法治的各个方面,体现了考查的全面性和科学性。在一级指数之下,还设置了更为具体的77项评估内容。1个法治指数,是以数字方式对年度余杭法治发展水平进行最直观简练的评价;4个层次为总指数、区级机关指数、乡镇指数、农村社区指数;9项群众满意度调查包括党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感。
  [7]当然,积极开展法治评估建设不限于正文中列举的省市,其他还包括辽宁省、吉林省、苏州市、温州市等。上述省市也都陆续制定了本省市的法治政府评估体系。

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