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关于政法机关执法监督工作效果的调研报告

2016-05-11 08:59:00 | [ ]

十八届四中全会指出,政法委员会是党委领导政法工作的组织形式,必须长期坚持。近年来,十堰市政法委对执法监督工作进行了大量尝试性和开拓性的工作,尤其是2013年面向全社会公开招募了50名政法系统执法监督员,先后下发了《十堰市政法机关执法监督员工作办法》和《执法监督员监督意见办理规则》等规范性文件,在加强政法队伍建设、拓宽监督渠道、提升执法规范化水平、维护社会稳定方面取得了明显效果。但是,随着执法监督工作开展的不断深入,在取得成效的同时也出现了一些不容忽视的问题,结合本次全市执法监督员“三进”活动,郧阳区对执法监督效果这一问题进行了专题调研。

一、当前执法监督工作中存在的问题

一是监督方式被动。从目前郧阳区执法监督实际情况看,许多工作还处于探索阶段,监督方式主要是采用传统的处理来信来访、督办案件和执法检查等,相对复杂的监督客体还需要更新监督手段。此外,还存在诸如接受信访多,启动监督少;协调案件多,指导督办少;事后监督多,过程监督少;根据领导批示监督多,根据既定规则监督少等现象。

二是监督措施随意。执法监督中使用的措施比较随意,没有形成规范。例如,在监督来源上,案件协调工作中有时受理单位党组名义提请的协调,有时接受单位名义提请的协调;在具体形式上,案件指导工作中有时采用普通信函,有时采取口头方式;在监督结束的处理上,指导协调的结论有时以审批表的形式下达,有时以决定的形式下达。

三是监督职能不明。执法监督工作的范围,应当是重点监督政法机关在执法办案过程中存在的带有普遍性、倾向性和突出性的问题,通过对这类问题的监督,来促进规范执法和严格执法。但是通过对近年来执法监督状况的调查来看,郧阳区政法委对政法机关开展执法监督主要体现在对个案的监督上,当事人寄希望于政法委通过对执法部门的监督来解决个案问题呈现不断上升趋势,从而使政法委执法监督部门成了涉法涉诉信访机构,增加了政法委执法监督部门的工作压力,也背离了设立党委政法委执法监督部门的初衷。

二、制约执法监督效果的原因

政法委执法监督效果不佳事实的发生,既有体制和制度上的原因,也有队伍素质和思想认识上的原因;既有客观原因,也有主观原因;既有外部原因,也有内部原因,各个方面的原因相互影响、互相作用,制约着政法委执法监督的工作效果。

(一)执法监督工作的主体和对象认识不足

一方面,一些从事执法监督工作的同志认为,监督就是“找茬”,因此既觉得“不好意思”,又觉得“困难重重”,在工作中,心存顾虑、患得患失、畏首畏尾、缺乏勇气。究其原因是没有认识到党的执法监督之目的是要确保国家机关依法行使执法权,保障宪法和法律的正确实施,维护公民的合法权益,因而不能理直气壮。其中也存在理解不全面的因素,没有意识到执法监督不仅包括制约也包括保障和支持,既是“挑刺”也是“庇护”,其出发点是确保政法部门依法独立行使执法权,归宿是实现政策和法律的崇高目标——社会的公平和正义。同时也没有认清和把握执法监督的政治属性。把“党的领导”简单地理解为“法律干预”,不能从性质上区分和处理党的执法监督和其他监督的关系,难免有“干预少了失职”“干预多了越权”的想法。另一方面,有少数政法干警把政法委的监督与本部门的执法对立起来,以强调独立行使执法权、反对办案干预为借口,应付和抵制执法监督。原因在于其对政法委执法监督的性质和作用缺乏正确的理解,没有认识到党的监督不仅是政法部门依法独立行使职权得以实现的保障,而且是保障政法部门公正执法、防止司法腐败的需要。这种抵触情绪是完全错误的,必须坚决予以纠正。

(二)各种执法监督关系之间体制不顺

我国现行的执法监督体制中,有政法委执法监督,纪委对党员干部的纪律监督,人大的法律监督、个案监督,政协的民主监督,检察机关的法律监督,新闻媒体的舆论监督等。由此可见,现阶段我国的执法监督体制是全方位、多领域的,且呈现出多头管理、各自为政、沟通渠道不通畅、信息交流不同步等特点,因此极易发生想监督就监督,不想监督就不监督,对自己有利的就主动监督,对自己没有利的就消极监督等现象。同时由于政法委执法监督工作起步相对较晚,许多工作尚处于探索阶段,还没有完全理顺监督体制机制,尤其是与相关部门的关系还不够顺畅,致使目前执法监督工作手段单一、乏力,没有完全掌握执法监督的主动权,容易陷于被动,且普遍存在调查难、取证难和处理难等问题。所以目前政法委往往采用来信来访、案件督办、案件评查等一些传统方式被动对政法机关开展执法监督,从而影响了执法监督的效果,难以达到标本兼治的目的。      

(三)执法监督工作制度不全

政法委对法律实施监督,在现行立法上没有明确的规定和相应的保障措施。即使发现政法机关在执法过程中出现执法不公、执法不严、程序违法等问题,要进行纠正,往往通过下发整改意见书、督(交)办函等方式交由政法机关按照相应的法律法规及程序进行自查自纠,待整改结束后上报政法委。因此,笔者个人认为党委政法委对政法机关的执法监督具有间接性,这与各级人大对政法机关的法律监督、个案监督及检察机关的法律监督有着本质的区别。二是党委政法委执法监督工作缺乏明确而具体的法律依据,同时又缺乏规范化的操作程序,这又给政法委执法监督工作增加了不小的工作难度。客观地说,近年来中政委、省委、市委政法委相继出台了一系列规范党委政法委执法监督工作实施细则、办法等,加大了政法委对政法机关的执法监督工作力度,但如果要制定具体统一的执法监督工作规范和操作流程,却面临着与政法机关依法独立行使司法权存在潜在的法律冲突。因此,政法委对法律实施监督,无论从法律层面还是司法实务都还存在着较大的争议,亟需再作进一步调查研究。

三、提高执法监督工作效果的对策

通过对执法监督工作中存在的具体问题及其原因分析,笔者认为要加大执法监督工作的力度,增强执法监督的效果,就要从加强学习、完善机制、规范制度、协调各方力量等方面下功夫。

(一)加强学习,提高队伍素质

 一是要建立健全执法监督工作机构,积极选调一批懂政策、法律理论水平高、政治素质好、事业心责任心强的年轻干部充实政法机关执法监督工作一线。二是要对聘请的执法监督人员开展经常性的教育培训,通过经常性的理论培训学习,让每一个执法监督人员充分认识加强党委政法委执法监督工作的重要性、紧迫性,切实增强做好新形势下执法监督工作的责任感和使命感,尽职尽责,全力推进执法监督工作。同时将“三进”活动等有助于执法监督深入基层的活动常规化,借助执法监督员搭起政法机关与人民群众沟通联系的桥梁。三是通过探索建立交流任职、挂职锻炼等制度,尽量给专职执法监督人员提供更多的实践锻炼机会,力争多岗位锻炼,促进换位思考,不断提高他们的政治素质、法律素质和道德素质,不断提高他们解决实际问题的能力,使其成为勇于监督、善于监督、正确监督的执法人,真正实现“内行”监督。

(二)完善机制,改进监督方式

为了增强执法监督的实效,树立执法监督的权威,应建立完善监督机制并拓宽监督方式:第一,建立促使政法干警自觉接受监督和促进执法监督人员积极行使监督权的激励机制;第二,建立敦促执法监督人员不失职、不越权,依据宪法和法律实行监督、自觉维护监督秩序的自我约束机制;第三,建立对违纪的政法干警给予党纪政纪处分的处置机制;第四,对于带有普遍性、全局性或突出性的问题,制定“通过个案监督发现、通过执法检查确认、通过专项调查分析、通过专项治理解决”的一体化执法监督制度;第五,根据执法问题的不同种类,划定不定期监督和定期监督的范围、内容,并制定相应的操作程序,使定期与不定期监督有机结合;第六,通过对执法问题的分析,制定事前防范、事中督促、事后检验的操作规则,把事后监督与过程监督有机结合;第七,主持制定一项强化事后监督效果的操作规范,对于政法机关处理完毕的案件,设立政法委执法监督部门调阅案卷、召集专家评审、提出(非实体性)处置建议的条件和程序。

(三)制定规范,统一工作规则

首先,执法监督部门有必要制定和完善以下内部工作规范:案件检查规范,案件指导规范,案件协调规范中协调申请的受理、协调、意见形成、决议的执行等规则,案件督办规范中登记、审批、交办、督查、协助调查、报告、立卷等规则,关于建议人大组织专门问题调查委员会进行权力监督的规则关于建议人民检察院实施法律监督的规则,关于建议人民法院再审的规则,关于建议纪检监察机关启动立案调查的规则等等。其次,有必要制定各种工作文书的统一规格,例如预防警告通知书、指导意见书、纠正通知书、罢免建议书、党纪处分建议书、政纪处分建议书、立案建议书、侦查监督建议书、抗诉建议书、再审建议书、案件复查建议书、组织专门问题调查委员会建议书、错案追究程序启动建议书等等。

(四)积极引导,增加监督员参与度

实践证明,执法监督员应有的监督功能并没有充分挖掘出来,有很大一批执法监督员根本感受不到自己工作的职责,常年未参与执法监督工作。究其原因,是市、县两级党委政法委在引导执法监督员开展工作方面力度不够,活动开展太少,相互联系太少,没有让执法监督员感受到组织的力量,没有感受到监督工作的组织保障,久而久之,不免觉得执法监督员只是一个空头衔,并无实际作用。                    (郧阳区      刘汉平)

                                 

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